“十三五”規劃思路的十大轉變

日期:2015-12-09

摘要:習近平總書記不止一次地表達了他對“十三五”規劃的重視。他在參加十二屆全國人大三次會議時更是指出,“我正在集中思考‘十三五’規劃。從時間上說,‘十三五’規劃,是實現全面小康的規劃,是實現第一個百年目標的規劃。”“十三五”將是習李執政以后第一個完整的5年規劃實施期,對中國未來中長期的發展意義非凡??傮w而言,“十三五”的規劃思路應有10個方面的

 


 

  

  習近平總書記不止一次地表達了他對“十三五”規劃的重視。他在參加十二屆全國人大三次會議時更是指出,“我正在集中思考‘十三五’規劃。從時間上說,‘十三五’規劃,是實現全面小康的規劃,是實現第一個百年目標的規劃。”“十三五”將是習李執政以后第一個完整的5年規劃實施期,對中國未來中長期的發展意義非凡??傮w而言,“十三五”的規劃思路應有10個方面的變化。
  一、總體發展格局定位和指導思想所發生的變化
  1.總體發展格局定位:四大區域
改變以往國家戰略遍地開花的情形,十八三中全會后確定了四個區域發展戰略,即京津冀一體化、絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路以及長江經濟帶。這四個區域規劃基本覆蓋了中國未來社會經濟發展的重點區域,高層領導一直強調,這四個戰略之間“不存在厚此薄彼”。強調區域經濟規劃不能遍地開花,而是要注重大的區域范圍的協調和共贏。
  2.指導思想發生的變化:強調存量規劃
區域經濟重點正在發生著一些調整,“十三五”規劃的指導思想將發生變化。東部轉型升級迫在眉睫,“十三五”將會重點考慮發揮東部沿海地區的優勢,特別會強化對于東部地區存量的規劃,存量規劃正式成為法定主流規劃的一部分。存量規劃主要回答的是如何將現有的資源,轉移給能為城市貢獻最大的使用者。減少要素轉移的成本,實現社會效益的最大化,是存量規劃的主要目標。因此,存量規劃是結構調整規劃,其核心是產權,在存量規劃里,我們必須面對大量既有產權所有人。特別是對國有企業占用的大量低效率使用土地的調整,將涉及到國有企業管理體制的改革,如果能突破這一體制性瓶頸,建立起符合市場經濟原則的交易制度,將是我國走向現代市場經濟制度極為重要的一步。
  二、改變以往“領導一動、規劃重弄”的局面,強調規劃要有連續性,切忌折騰
習近平總書記對此次規劃的要求是:一張藍圖干到底!在去年2月25日視察北京時他指出,規劃科學是最大的效益,規劃失誤是最大的浪費,規劃折騰是最大的忌諱。同時高層領導特別要求規劃要重視細節、要重視可操作性。
  因此,區域規劃必須樹立地區發展的基本理念。只有具備了清晰的發展理念,才會有基本的政策體系,才會有清晰的產業規劃思路,才會形成區域有序發展運營的機制。同時,區域規劃也必須結合當地實際,確立當地的核心資源并資本化運作,形成核心資本、金融資本、社會資本、產業資本大規模深層次地結合,驅動地方發展。因此只有具備基本的理念,才會有連貫的政策性,才會有一系列的操作性思路。正確的理念會將當地的核心資源效用最大化。
  “十三五”規劃要切實改變“規劃規劃,紙上畫畫,墻上掛掛”的對規劃不嚴肅的態度。同時也要從體制改革入手,切實解決由于5年規劃與黨委政府換屆不同步而出現一些地區“三年行動計劃”與5年規劃不銜接的問題。
  三、生態文明建設要從口號變為落地規劃,要實現理念的具體化、規則化、操作化
從中國所處的當代世界環境看,雖然中國工業化起步晚,人均歷史排放比發達國家低很多,但同時也要看到,中國的發展使全球的排放格局及背景發生了較大的變化,我們面臨著巨大的挑戰,此次中美達成排放協議,到2030年排放達到峰值,如果我們不改變經濟發展方式,不走“轉型發展”的道路,我們的發展將難以持續。
  “十三五”規劃強調要將生態文明建設的理念具體化、規則化、操作化。規劃的重點內容是在能源、環境雙約束下對產業作出選擇。在工業新的增長點稀缺、節能減排硬約束加強并疊加制造業周期性衰退的復雜情況下,工業結構調整怎樣把握國際新工業革命的趨勢,主動調整和被動調整相結合是一個大課題。
  四、戰略性新興產業的確立要改變以往盲目追求高大上的規劃思維,以真實的市場需求、國家安全需求、產業進一步發展需求為規劃基礎
  圍繞城鎮化、圍繞國家安全、圍繞具有優勢的產業選擇戰略性新興產業。
  “十三五”期間圍繞城鎮化推進所需要發展的戰略性產業包括:保證城市拓展需要的產業,如軌道交通制造業等;提升城市智慧化運行的產業,保證城市安全運轉的產業等
  “十三五”規劃中特別要注重由于互聯網經濟發展所帶來的產業安全問題,要大力發展數據安全產業。當前網絡戰已經突破了傳統的戰爭領域,使戰爭名副其實地在經濟、政治、軍事等多個領域展開。經濟領域的網絡戰現在攻勢凌厲,特別是金融領域的網絡戰被稱為是現代版的潛銀行,例如誤發的一封電子郵件一個小時就蒸發英國最大貸款銀行三十億英鎊,這些數字都不是危言聳聽。
  “十三五”規劃期間要特別注重保護和培育那些我們已經擁有核心競爭優勢和產業化優勢的產業。特別是對于歐美經常對我進行“雙反”的那些產業,要特別注重保護和支持。對于擁有核心競爭優勢和產業化優勢的產業,我們絕對不能放棄競爭,這類具有國際競爭優勢的產業就是我們必須支持的戰略性產業。
  五、改變以往只注重環評而不注重產業損害評估的規劃理念
  “十三五”規劃要樹立產業損害的概念。例如引進一個大型服務業項目,我們往往會簡單地以“產業拉動論”來解釋引進的好處。所謂的“產業拉動論”是指一個大項目的建設直接能帶動多少個相關產業的發展。如項目來了,就會有人測算能帶動多少建筑機械、建筑材料材、房地產升值幅度等等,無一不以直接的經濟指標為評判標準。大型項目的影子還未見著,周邊土地拍賣價格已經開始暴漲,在這種思維的支配下,這樣的大型服務業項目很可能會成為商務成本迅速拉抬的理由。在拉動一部分產業的同時,很有可能會損害另一部分產業特別是制造業的有序的轉型升級步伐。如何權衡一個產業引進對其他產業可能帶來的損害,樹立產業損害概念,建立立產業損害的評估體系,是“十三五”規劃應該重點研究的問題。
  六、互聯網時代產業載體空間規劃將從注重CBD規劃轉變為注重功能區塊的規劃
由于互聯網時代的降臨,越來越多的以CBD集聚作為營運方式的中心城市將呈現出“智慧生存的游牧之城”的形態,城市功能在空間上越來越出現離散化趨勢?;ヂ摼W和無線技術使移動式辦公成為可能。目前,“知識工作者”們只有三分之一的工作時間是在固定的辦公室渡過,在“新游牧時代”,工作根本離不開網絡。“新游牧族”的工作方式發生了顛覆性的變化,他們沒有固定的工作地點和場所,位置和距離變得不重要。這使得虛擬企業變得十分現實。如在現在的上海張江,已經有許多這樣的虛擬研發公司存在,這些企業放棄物理形態的辦公室。在“新游牧時代”,人們生產方式和生活方式發生了種種變化,他們的新需求迫使企業作出調整,進而推動產業鏈的變遷;企業的種種努力和產業鏈的升級反過來又促進了“新游牧時代”。城市的空間形態和建筑空間形態作出大的調整,也許再過10年、20年,許多CBD會成為城市的博物館和歷史遺跡。
“十三五”應該規劃建設“智慧生存的游牧之城”,它必須要適應新游牧的特點。未來的城市空間和功能要為新的游牧民族提供一片綠洲,一片專門為“游牧族”提供水草的地方。對于“新游牧族”而言,一片好的綠洲,不僅僅需要Wi-Fi,而必須成為一個可以聚會的場所,我們的城市將會越來越多地變為城市活動中心和見面中心,大量的專業化CBD將會出現在遠離市中心區域的郊區小鎮。
  七、“十三五”產業規劃主體將要改變政府部門內循環模式,更多地加大企業的話語權
互聯網與商業的對接演化成為新的商業模式,電子商務,方興未艾,野蠻增長,一個馬云十五年間造就一個近2萬億規模的電子商務王國,社交網絡及微信變成了新媒體。商業開發的速度是狂飆式的,如果說5000萬客戶群是成就一個大公司的起點,那么收音機時代要做38年,電視機時代做18年,計算機時代做4年,馬化騰的微信做只需要半年。這是一個牛也會彈琴的年代,催生產業管理模式必須發生變化,要徹底改變發改委立項目、、經信委會編制產業規劃、科委孵化資助項目的體制內選項目、立項目、資助項目的內循環模式。
在信息革命的今天,產業不再是規劃出來的,而是規范出來的。準確地說,信息時代的產業不再是由政府單獨規劃出來,而是由政府有效的產業規制、友善的市場營商環境、完備的知識產權制度等創新所需的規范性要素所規范出來的。政府再也不單獨具備選擇和規劃產業的能力,一個地區政府的能力將主要體現在其服務的規范性、對市場創新主體和技術的尊重等方面。所以這次《中共中央、國務院關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》中指出要充分發揮企業家的作用,要加強企業家的話語權,“十三五”產業規劃,必須使企業家成為產業規劃的最主要主體之一。
  八、要以建設市場帶的戰略眼光規劃“一帶一路”
  絲綢之路經濟帶和海上絲綢之路建設,重在面向21世紀,實際操作要避免“就古論古”,更不僅僅是地理意義上的路帶概念。目前,一些地方爭奪絲綢之路始發地的做法意義不大。要從建設跨區域、跨國界市場帶的戰略角度來規劃“一帶一路”。
其中還要厘清“一帶一路”與長江經濟帶的戰略關系,長江經濟帶歷來是海、陸絲綢之路的商品源頭,要極大提升作為“一帶一路”和長江經濟帶聯動匯合區長三角在市場帶建設中的戰略地位,重點建設義新歐、滬新歐、蘇新歐三條市場帶,實現長江經濟帶與“一帶一路”經濟的高強度融合。
  九、“十三五”規劃要進一步豐富完善規劃目標體系,實現五有增長:有就業的增長、有聲音的增長、有情的增長、有文化的增長、有未來的增長
五有增長是依據人類發展指標而來,“十三五”規劃將更加突出以人為核心,因此,五有增長應成為規劃目標體系建設的主線。
  1.有就業的增長。工作意味著生活保障,沒有工作就等于剝奪了一個人的生活能力和發展自己的能力;缺乏工作機會可能是經濟增長緩慢造成的。但是,即使經濟增長較快的國家也常常不能增加足夠的就業機會。這就與產業選擇有關,規劃要考慮到勞動力稟賦的實際情況,考慮到產業用地與勞動力安排的相互關系,要考慮到高科技的適用性,要反對簡單地提“以機器換人”的口號。
  2.有聲音的增長。要更加注重傾聽民眾的聲音。提高民眾參與和管理公共事務的能力和空間,這是人類發展的一個重要方面。民主和增長不是相互排斥的.而是傾向于相互加強的。
  3.有情的增長。建立更為合理的收入分配制度,注重農村集體用地流轉經驗的總結,注重對民眾投資渠道開放產品的設計和制度性安排。
  4.有文化的增長。保護本土文化,避免因為經濟市場化、自由化和國際化的浪潮以及通訊和宣傳媒介的迅猛發展導致本地文化被外來文化所掩沒和同化。
  5.有未來的增長。對自然生態環境的嚴格保護規劃,實現可持續發展。
  十、樹立全新的CORE規劃理念,突出規劃的連接性、開放性、制度性、開拓性
所謂的CORE戰略是指connectivity(連接性)、openness(開放性)、reliability(可靠性)、enterprise(開拓性)的簡稱。同時CORE又有核心的含義。
  首先從connectivity(連接性)看,要努力構建區域化經濟發展戰略或互聯互通發展戰略,努力連接接軌任何一個能給其帶來利益的地區,精心制定區域拓展戰略。
  其次從openness(開放性)看,要對投資、融資結算、人員往來等采取低限制和盡可能對外開放的政策。
  再次從reliability(可靠性)看,要有清晰的、容易操作的制度設計和執行的高效率,樹立起值得信任的國家(或地區)的品牌和形象,使人們擁有安全感,愿意將財富留在當地。
  最后從enterprise(開拓性)看,重點要做鼓勵企業創新規劃和創新資源整合規劃,從而增強企業的開拓能力和創新能力。

  一、總體發展格局定位和指導思想所發生的變化
  1.總體發展格局定位:四大區域
改變以往國家戰略遍地開花的情形,十八三中全會后確定了四個區域發展戰略,即京津冀一體化、絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路以及長江經濟帶。這四個區域規劃基本覆蓋了中國未來社會經濟發展的重點區域,高層領導一直強調,這四個戰略之間“不存在厚此薄彼”。強調區域經濟規劃不能遍地開花,而是要注重大的區域范圍的協調和共贏。
  2.指導思想發生的變化:強調存量規劃
區域經濟重點正在發生著一些調整,“十三五”規劃的指導思想將發生變化。東部轉型升級迫在眉睫,“十三五”將會重點考慮發揮東部沿海地區的優勢,特別會強化對于東部地區存量的規劃,存量規劃正式成為法定主流規劃的一部分。存量規劃主要回答的是如何將現有的資源,轉移給能為城市貢獻最大的使用者。減少要素轉移的成本,實現社會效益的最大化,是存量規劃的主要目標。因此,存量規劃是結構調整規劃,其核心是產權,在存量規劃里,我們必須面對大量既有產權所有人。特別是對國有企業占用的大量低效率使用土地的調整,將涉及到國有企業管理體制的改革,如果能突破這一體制性瓶頸,建立起符合市場經濟原則的交易制度,將是我國走向現代市場經濟制度極為重要的一步。
  二、改變以往“領導一動、規劃重弄”的局面,強調規劃要有連續性,切忌折騰
習近平總書記對此次規劃的要求是:一張藍圖干到底!在去年2月25日視察北京時他指出,規劃科學是最大的效益,規劃失誤是最大的浪費,規劃折騰是最大的忌諱。同時高層領導特別要求規劃要重視細節、要重視可操作性。
  因此,區域規劃必須樹立地區發展的基本理念。只有具備了清晰的發展理念,才會有基本的政策體系,才會有清晰的產業規劃思路,才會形成區域有序發展運營的機制。同時,區域規劃也必須結合當地實際,確立當地的核心資源并資本化運作,形成核心資本、金融資本、社會資本、產業資本大規模深層次地結合,驅動地方發展。因此只有具備基本的理念,才會有連貫的政策性,才會有一系列的操作性思路。正確的理念會將當地的核心資源效用最大化。
  “十三五”規劃要切實改變“規劃規劃,紙上畫畫,墻上掛掛”的對規劃不嚴肅的態度。同時也要從體制改革入手,切實解決由于5年規劃與黨委政府換屆不同步而出現一些地區“三年行動計劃”與5年規劃不銜接的問題。
  三、生態文明建設要從口號變為落地規劃,要實現理念的具體化、規則化、操作化
從中國所處的當代世界環境看,雖然中國工業化起步晚,人均歷史排放比發達國家低很多,但同時也要看到,中國的發展使全球的排放格局及背景發生了較大的變化,我們面臨著巨大的挑戰,此次中美達成排放協議,到2030年排放達到峰值,如果我們不改變經濟發展方式,不走“轉型發展”的道路,我們的發展將難以持續。
  “十三五”規劃強調要將生態文明建設的理念具體化、規則化、操作化。規劃的重點內容是在能源、環境雙約束下對產業作出選擇。在工業新的增長點稀缺、節能減排硬約束加強并疊加制造業周期性衰退的復雜情況下,工業結構調整怎樣把握國際新工業革命的趨勢,主動調整和被動調整相結合是一個大課題。
  四、戰略性新興產業的確立要改變以往盲目追求高大上的規劃思維,以真實的市場需求、國家安全需求、產業進一步發展需求為規劃基礎
  圍繞城鎮化、圍繞國家安全、圍繞具有優勢的產業選擇戰略性新興產業。
  “十三五”期間圍繞城鎮化推進所需要發展的戰略性產業包括:保證城市拓展需要的產業,如軌道交通制造業等;提升城市智慧化運行的產業,保證城市安全運轉的產業等
  “十三五”規劃中特別要注重由于互聯網經濟發展所帶來的產業安全問題,要大力發展數據安全產業。當前網絡戰已經突破了傳統的戰爭領域,使戰爭名副其實地在經濟、政治、軍事等多個領域展開。經濟領域的網絡戰現在攻勢凌厲,特別是金融領域的網絡戰被稱為是現代版的潛銀行,例如誤發的一封電子郵件一個小時就蒸發英國最大貸款銀行三十億英鎊,這些數字都不是危言聳聽。
  “十三五”規劃期間要特別注重保護和培育那些我們已經擁有核心競爭優勢和產業化優勢的產業。特別是對于歐美經常對我進行“雙反”的那些產業,要特別注重保護和支持。對于擁有核心競爭優勢和產業化優勢的產業,我們絕對不能放棄競爭,這類具有國際競爭優勢的產業就是我們必須支持的戰略性產業。
  五、改變以往只注重環評而不注重產業損害評估的規劃理念
  “十三五”規劃要樹立產業損害的概念。例如引進一個大型服務業項目,我們往往會簡單地以“產業拉動論”來解釋引進的好處。所謂的“產業拉動論”是指一個大項目的建設直接能帶動多少個相關產業的發展。如項目來了,就會有人測算能帶動多少建筑機械、建筑材料材、房地產升值幅度等等,無一不以直接的經濟指標為評判標準。大型項目的影子還未見著,周邊土地拍賣價格已經開始暴漲,在這種思維的支配下,這樣的大型服務業項目很可能會成為商務成本迅速拉抬的理由。在拉動一部分產業的同時,很有可能會損害另一部分產業特別是制造業的有序的轉型升級步伐。如何權衡一個產業引進對其他產業可能帶來的損害,樹立產業損害概念,建立立產業損害的評估體系,是“十三五”規劃應該重點研究的問題。
  六、互聯網時代產業載體空間規劃將從注重CBD規劃轉變為注重功能區塊的規劃
由于互聯網時代的降臨,越來越多的以CBD集聚作為營運方式的中心城市將呈現出“智慧生存的游牧之城”的形態,城市功能在空間上越來越出現離散化趨勢?;ヂ摼W和無線技術使移動式辦公成為可能。目前,“知識工作者”們只有三分之一的工作時間是在固定的辦公室渡過,在“新游牧時代”,工作根本離不開網絡。“新游牧族”的工作方式發生了顛覆性的變化,他們沒有固定的工作地點和場所,位置和距離變得不重要。這使得虛擬企業變得十分現實。如在現在的上海張江,已經有許多這樣的虛擬研發公司存在,這些企業放棄物理形態的辦公室。在“新游牧時代”,人們生產方式和生活方式發生了種種變化,他們的新需求迫使企業作出調整,進而推動產業鏈的變遷;企業的種種努力和產業鏈的升級反過來又促進了“新游牧時代”。城市的空間形態和建筑空間形態作出大的調整,也許再過10年、20年,許多CBD會成為城市的博物館和歷史遺跡。
“十三五”應該規劃建設“智慧生存的游牧之城”,它必須要適應新游牧的特點。未來的城市空間和功能要為新的游牧民族提供一片綠洲,一片專門為“游牧族”提供水草的地方。對于“新游牧族”而言,一片好的綠洲,不僅僅需要Wi-Fi,而必須成為一個可以聚會的場所,我們的城市將會越來越多地變為城市活動中心和見面中心,大量的專業化CBD將會出現在遠離市中心區域的郊區小鎮。
  七、“十三五”產業規劃主體將要改變政府部門內循環模式,更多地加大企業的話語權
互聯網與商業的對接演化成為新的商業模式,電子商務,方興未艾,野蠻增長,一個馬云十五年間造就一個近2萬億規模的電子商務王國,社交網絡及微信變成了新媒體。商業開發的速度是狂飆式的,如果說5000萬客戶群是成就一個大公司的起點,那么收音機時代要做38年,電視機時代做18年,計算機時代做4年,馬化騰的微信做只需要半年。這是一個牛也會彈琴的年代,催生產業管理模式必須發生變化,要徹底改變發改委立項目、、經信委會編制產業規劃、科委孵化資助項目的體制內選項目、立項目、資助項目的內循環模式。
在信息革命的今天,產業不再是規劃出來的,而是規范出來的。準確地說,信息時代的產業不再是由政府單獨規劃出來,而是由政府有效的產業規制、友善的市場營商環境、完備的知識產權制度等創新所需的規范性要素所規范出來的。政府再也不單獨具備選擇和規劃產業的能力,一個地區政府的能力將主要體現在其服務的規范性、對市場創新主體和技術的尊重等方面。所以這次《中共中央、國務院關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》中指出要充分發揮企業家的作用,要加強企業家的話語權,“十三五”產業規劃,必須使企業家成為產業規劃的最主要主體之一。
  八、要以建設市場帶的戰略眼光規劃“一帶一路”
  絲綢之路經濟帶和海上絲綢之路建設,重在面向21世紀,實際操作要避免“就古論古”,更不僅僅是地理意義上的路帶概念。目前,一些地方爭奪絲綢之路始發地的做法意義不大。要從建設跨區域、跨國界市場帶的戰略角度來規劃“一帶一路”。
其中還要厘清“一帶一路”與長江經濟帶的戰略關系,長江經濟帶歷來是海、陸絲綢之路的商品源頭,要極大提升作為“一帶一路”和長江經濟帶聯動匯合區長三角在市場帶建設中的戰略地位,重點建設義新歐、滬新歐、蘇新歐三條市場帶,實現長江經濟帶與“一帶一路”經濟的高強度融合。
  九、“十三五”規劃要進一步豐富完善規劃目標體系,實現五有增長:有就業的增長、有聲音的增長、有情的增長、有文化的增長、有未來的增長
五有增長是依據人類發展指標而來,“十三五”規劃將更加突出以人為核心,因此,五有增長應成為規劃目標體系建設的主線。
  1.有就業的增長。工作意味著生活保障,沒有工作就等于剝奪了一個人的生活能力和發展自己的能力;缺乏工作機會可能是經濟增長緩慢造成的。但是,即使經濟增長較快的國家也常常不能增加足夠的就業機會。這就與產業選擇有關,規劃要考慮到勞動力稟賦的實際情況,考慮到產業用地與勞動力安排的相互關系,要考慮到高科技的適用性,要反對簡單地提“以機器換人”的口號。
  2.有聲音的增長。要更加注重傾聽民眾的聲音。提高民眾參與和管理公共事務的能力和空間,這是人類發展的一個重要方面。民主和增長不是相互排斥的.而是傾向于相互加強的。
  3.有情的增長。建立更為合理的收入分配制度,注重農村集體用地流轉經驗的總結,注重對民眾投資渠道開放產品的設計和制度性安排。
  4.有文化的增長。保護本土文化,避免因為經濟市場化、自由化和國際化的浪潮以及通訊和宣傳媒介的迅猛發展導致本地文化被外來文化所掩沒和同化。
  5.有未來的增長。對自然生態環境的嚴格保護規劃,實現可持續發展。
  十、樹立全新的CORE規劃理念,突出規劃的連接性、開放性、制度性、開拓性
所謂的CORE戰略是指connectivity(連接性)、openness(開放性)、reliability(可靠性)、enterprise(開拓性)的簡稱。同時CORE又有核心的含義。
  首先從connectivity(連接性)看,要努力構建區域化經濟發展戰略或互聯互通發展戰略,努力連接接軌任何一個能給其帶來利益的地區,精心制定區域拓展戰略。
  其次從openness(開放性)看,要對投資、融資結算、人員往來等采取低限制和盡可能對外開放的政策。
  再次從reliability(可靠性)看,要有清晰的、容易操作的制度設計和執行的高效率,樹立起值得信任的國家(或地區)的品牌和形象,使人們擁有安全感,愿意將財富留在當地。
  最后從enterprise(開拓性)看,重點要做鼓勵企業創新規劃和創新資源整合規劃,從而增強企業的開拓能力和創新能力。

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